EDUKAS VÄLISPOLIITIKA - EESTI JULGEOLEKU EESLIIN

Eesti senise edukuse  üks tähtsamaid nurgakive on olnud 1990ndate aastate hingestatud ning loov välispoliitika, mis pani aluse meie ajaloolisele taasühinemisele läänemaailmaga. Täna pole väljakutsed sugugi väiksemad. Nõudlus eduka ning tulemusliku välispoliitika järele on taas tõusnud esiplaanile, sest just tark ja loov diplomaatia on sõna otseses mõttes meie julgeoleku eesliiniks. Samas on juba mitmendat aastat üleval küsimus – kas riigi iseseisvuse tagamiseks nii oluline poliitikavaldkond on tagatud piisava ressursiga ning kas meie välispoliitika ise on piisavalt sihitatud.

2003. aastat kokku võttes kirjutas toonane välisministeeriumi kantsler Priit Kolbre, et “senine nn projektidiplomaatia, millele olid kümnekonna aasta jooksul allutatud kõik ressursid ja mille raamistikus oli mõte harjunud liikuma, on läbi saanud. ELi ja NATOga liitumise projekti eesmärgid on täidetud”.

Edasivaatavalt küsis aga Kolbre uue strateegia järele:  “Kus see strateegia siis on ja mida ta sisaldab, võidakse nüüd küsida. Esiteks pole see strateegia veel valmis ja teiseks ei saagi see kunagi lõpuni valmis, kuna on alati muutuv ja arenev juhtimismudel. Paraku pole olukord nii ametkondadevahelises kui ka siseriiklikus koostöös tervikuna kiita. Liiga palju tuleb ette just omaette tegemise või pusimise mentaliteeti.”

Varalahkunud Kolbre viitas vahetult Euroopa Liidu ja NATOga liitumise eelõhtul väga olulistele küsimustele, mida ikka ja jälle on esitatud viimase tosina aasta jooksul. Seda mitte üksnes välispoliitikat silmas pidades, vaid riigi enda tervikarengule mõeldes. Küsimused on olnud õigustatud, sest just sihitatud ning seeläbi ka mõõdetav tegevus on lihtsam alus piiratud ressursside määramisel poliitikate elluviimiseks.

Kümmekond aastat tagasi juurutas rahandusministeerium uuendatud eelarvepoliitika, kus üheks oluliseks komponendiks kujunes ressursside kasutamise tulemuslikkus. Toona tekitas see muutus  välisministeeriumis palju küsimusi. Kuidas mõõta välispoliitika edukust ning kas seda on ikka võimalik raamistada mingi ajaga?

Tänaseks ollakse muutusega harjunud, kuid just pidevalt pitsitav ressursinappus ning valitsemissektori üldine kokkuhoiuprogramm on pannud välisministeeriumi juhtkonna väga tõsise väljakutse ette. Kuidas kärpida ja koondada nii, et Eesti välispoliitika põhisuunad ei kannataks? Tegelikult pole see mitte üksnes ühe ametkonna koondamismure, vaid küsimus on palju laiem. Kas meie välispoliitika on ikka täna piisavalt sihitatud ning kas valitsus ei peaks siiski välispoliitika teostamist nägema ühtse tervikuna meie julgeoleku tagamisel?

Eelmise aasta oktoobris Riigikogus esinedes ei välistanud peaminister Taavi Rõivas “mõnede Eesti esinduste sulgemist, sest välisministeerium peab järgneva viie aasta jooksul vähendama oma ametnikkonda 55 inimese võrra”. Välisminister Marina Kaljurand tõdes aga veebruaris toimunud iga-aastasel välispoliitika arutelul, et  “Eesti välisteenistusele saab 2016. aasta olema muutuste aasta. Peame vaatama üle oma koosseisu ja struktuuri, et leida parim tasakaal Eesti välispoliitiliste huvide edendamisel ja kaitsmisel tingimustes, kus peame vähendama töötajaid ning sulgema välisesindusi”.

Teema pole sugugi uus. Välisministeeriumis on koondamisi varemgi läbi viidud. Riigikogu väliskomisjon osundas oma analüüsis[1] juba 2012. aastal, et olemasolevate ressursside juures ei pruugi Eesti oma välisesinduste võrgustikku jätkusuutlikult üleval pidada. Toona tegime terve rea soovitusi valitsusele, sealhulgas ka välisesinduste optimeerimise osas.

Ometi on praegune olukord eriline. Pole mingit kahtlust, et me oleme sisenenud rahvusvaheliste suhete väga keerulisse ajajärku, kus kriitilise tähenduse omandab Eesti suutlikkus muutuvas keskkonnas tagada ei rohkem ega vähem kui oma iseseisvuse kestmine ning samaaegselt toetada meie rahvusvahelise konkurentsivõime kasvu.

Seepärast on erakordselt oluline enne põhimõtteliste otsuste tegemist kõigekülgselt analüüsida meie välisteenistuse hetkeolukorda, välispoliitika sihitatust ning laiemat seost riigi põhiseaduslike ülesannete täitmisel.

Välisministeeriumis praegu läbiviidav analüüs peaks enne lukkulöömist jõudma poliitilisele otsustustasandile, kindlasti ka Riigikokku. Täna tehtavad otsused võivad meid mõjutada pika aja jooksul ning seetõttu peavad need olema võimalikult laia poliitilise toetusega. Järgnevat tulebki käsitleda, kui üht täiendavat sisendit sellesse arutellu.

VÄLISPOLIITIKA SIHITATUS

Alustame sellest, et Eesti on ja jääb nähtavas tulevikus vaba maailma piiril asuvaks väikeriigiks. Seejuures on ilmne, et lähemate aastate jooksul jääb meie majanduslik suutlikkus kasvatada välispoliitika rahastamist piiratuks. Rääkimata sellest, et lühemas perspektiivis pigem kasvab surve vahendite kokkutõmbamiseks. 

Ressursside piiratuse tingimustes tehtavad otsused peavad mõistagi eeskätt lähtuma sellest, mis on meie välispoliitika eesmärgid ning olulisemad tegevused. Pole kahtlust, et aastate jooksul on välispoliitilises debatis jäänud püsivalt sõelale kõige laiemalt riigi julgeoleku tagamine, edukas majandusdiplomaatia ning konsulaarteenuste tagamine.

Meie tänane ülesanne on võimalikult täpselt sihitada kõiki neid tegevusi viisil, mis tagaks välisteenistuse efektiivsuse, kasvava professionaalsuse ning mis kõige olulisem, ka tulemuslikkuse.

Julgeolekupoliitika aluste käimasolev uuendamine viitab esmakordselt vajadusele kirjutada kokku välisministeeriumi laiem arengukava ehk tegevusstrateegia. See annab hea võimaluse oma senine tegevus kriitilise pilguga üle vaadata, võttes arvesse kiirelt muutuva rahvusvahelise keskkonna ning keskenduda selles kõige olulisemale.

Ideaalis võiks see tegevusstrateegia keskenduda samaaegselt nii pikemaajalistele eesmärkidele kui eeskätt lühemaajalistele tegevustele. Sarnaselt kaitseministeeriumi strateegiadokumentidega võiks ka välisministeeriumi lühemaajalisem arengukava vaadata ette neljale aastale.

Eesti välispoliitika kujundamise traditsioonis pole üldiselt harjutud kasutama läbikirjutatud strateegiaid. Veel vähem neid siduma konkreetsete saavutuseesmärkidega. Tõsi, 1990ndatel aastatel olid eesmärgid niigi ilmsed – selleks oli liikmelisuse saavutamine NATOs ja Euroopa Liidus.

Täna võimaldaks aga just strateegiapõhine lähenemine paremini sihitada välispoliitikat ja selleks vajaminevaid ressursse. See annaks omakorda võimaluse paremini suunata tervikuna välisteenistuse fookust, välisesinduste võrgustikku ja arenguabiks jaotatavate vahendite eesmärgistatust.

Eesti välispoliitikas on käes aeg, kus me peame rahvusvahelises suhtlemises keskenduma eeskätt eksistentsiaalsete rahvuslike huvide teostamisele ning vastavalt sellele ka jagama olemasolevaid ressursse. Välispoliitika südames peavad olema meie ühist heaolu kaitsev järjekindel julgeolekupoliitika ja heaolu kasvatav professionaalne majandusdiplomaatia. Seejuures on tähenduslik, et mõlemal juhul on tegemist ametkondadeüleste teemadega.

Kõigepealt julgeolekust. Rahvusvaheline julgeolekukeskkond on viimastel aastatel pidevalt halvenenud. Meie jaoks on eriti kriitilise tähendusega ilmnema hakanud mõrad lääneliitlaste koostöös. Eelseisev Suurbritannia Euroopa referendum ning USA populaarse presidendikandidaadi Donald Trumpi ähvardused NATO laiali saata[2] on siin ehk kõige ilmekamad märksõnad.

Ükskõik, milline oht ka Eestit ei varitseks, kõige haavatavamad oleme siis, kui NATO ja Euroopa Liit peaksid lagunema. Kahjuks ei saa täna seda stsenaariumit lõpuni välistada.[3]Seepärast peab meie julgeolekupoliitika üheks keskteljeks olema lääneliitlaste ühtsuse hoidmine ja tugevdamine. Me peame olema suutelised kandma ning arendama vaba ja ühtse Euroopa ideed, mis täna on oma ajaloo suurima surve all.

Eesti peab kuuluma lääneliitlaste mõttelisse keskmesse.  Samas peame olema lobivõimekam eeskätt seal, mis on oluline meie jaoks tähtsate julgeolekuküsimuste käsitlemisel ja probleemide lahendamisel. Puudutagu see näiteks lääneliitlaste ühispoliitika kujundamist suhetes Venemaaga või rändekriisi juurpõhjuste mõjutamist alates Euroopa Liidu ühise piirivalve loomisest kuni miljardite abieurode sihipärasema kasutamiseni.

Eesti diplomaatia kriitiliseks küsimuseks peaks olema eriti meie Lääne-Euroopa partnerite otsustustasandi ja avaliku arvamuse mõjutamine viisil, mis välistaks tulevikus NATO püsimist ohustavat mõtteviisi – kas Balti riigid on ikka väärt kaitsmist?

Paraku on see viimane jätkuvalt aktuaalne ning mis seal salata, NATO mõranemist soovivad jõud võivad just seda nõrka lüli silmas pidades teha saatusliku valearvestuse.

Mäletatavasti vahendas 2015. aastal Pew uuring meile teadmise, et Saksamaal  toetas vaid 38% küsitletutest sõjalist sekkumist juhul, kui Venemaa ründab mõnda NATO liikmesriiki. 58% olid selle vastu. Teistes Euroopa Liidu suurtes liikmesriikides oli sõjalise sekkumise toetus kõrgem, kuid jäi ikkagi alla poole.

Läänes kipub ikka ja jälle levima Kremli poolt süstitud ekslik ja ohtlik arvamus, milles nähakse  Venemaaga suhete halvenemise ühe süüdlasena NATO “liiga rutakat” laienemist itta.

Alles hiljuti kuulsime Eestiski näidatud BBC dokumentaalfilmis mõttekäiku, et kas 2 miljoni lätlase vabaduse pärast peaksid briti sõdurid surema. Või näiteks kirjutas Washingtonis ilmuv National Interest märtsi lõpul tuumajulgeolekut käsitledes, et “keegi ei usu tõsiselt, et NATO võtaks Daugavpilsi kaitstes riski muuta mõni Lääne linn tuumarünnaku sihtmärgiks.” Sama lause lõpul oli sulgudesse lisatud, et kui te ei tea, kus Daugavpils asub, siis kinnitab see eelnevat väidet.[4]

See osundab jätkuvalt olulisele küsimusele – kuidas kasvatada Eesti (ja otsati koostöös Balti kolleegidega kogu regiooni) tuntust viisil, mis kärbiks ikka veel ingitseva Jalta mentaliteedi elujõudu.

Lähenev Eesti 100 on siin just suurepäraseks täiendavaks võimaluseks positiivse ja meeldejääva sõnumi levitamisel meie sõprade seas. Muuhulgas peaks riigikantselei oma juubeliaasta investeerimisplaanides silmas pidama, et ülioluline on rõhutada sõnumit meie ajaloolisest narratiivist – Eesti pole endine Nõukogude vabariik või uus demokraatia (nagu kiputakse meist jätkuvalt arvama), vaid maailma üks vanimate iseseisvate väikeriikide sekka kuuluja, kellel on ette näidata pikaajaline demokraatliku vaba ühiskonna traditsioon.

Järjekindla julgeolekupoliitika kõrval on möödapääsmatult oluline Eesti majandusdiplomaatia võimekuse tõstmine. Eriti ajal, kui julgeolekusurutis ohustab tervikuna meie majanduslikku atraktiivsust ning lähemad eksporditurud on meile sarnase pinge all.

Eesti kasvupoliitika üheks olulisemaks mõõdikuks peaks olema meie rahvusvaheline konkurentsivõime. Eesti on endale seadnud eesmärgiks jõuda aastaks 2020 rahvusvahelise konkurentsivõime edetabelis maailma kahekümne parima riigi hulka. See eeldaks päris korralikku tõusu, sest eelmisel aastal olime Maailma Majandusfoorumi edetabelis 30. kohal.

Diplomaatia on mõistagi vaid üheks vahendiks paljude tegevuste ahelas, kuidas riigi konkurentsivõimet tõsta. Samas on meie välisesinduste ja aukonsulite töö ning riigijuhtidega äridelegatsioonide välisvisiitide senisest parem strateegiline planeerimine väga oluliseks toetustegevuseks välisinvesteeringute meelitamisel ning uute ekspordivõimaluste loomisel.

Kuigi aastaid on sellest räägitud, puudub valitsusel jätkuvalt väliskaubandustegevuse sihitatud planeerimine. Erinevaid kogemusi hinnates oleks mõistlik riigireformi käigus  väliskaubandusega tegelevate riigiasutuste suurem sulandamine pigem välisministeeriumi kui majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi juurde. Laialivalguvate ülesannetega praeguse ettevõtlusministri asemel võiks meil olla väliskaubanduse ja arenguabi minister. Eeskujusid on mitmeid, kuid ehk sügavamate kauplemistraditsioonidega Hollandilt oleks ühtteist õppida.

Samuti aitaks erinevaid tegevusi paremini koordineerida Team Estonia plaani käivitamine  ning valitsuse julgeolekukomisjonile sarnaselt väliskaubanduskomisjoni loomine. Välismajanduspoliitika peab olema meie kasvupoliitika üks prioriteete ning selle strateegiline koordineerimine võiks asuda peaministri vaateväljas.  

RESSURSID

Nüüd aga tagasi ressursside ning välisminister Marina Kaljuranna raskete valikute juurde. Arvestades Eesti ees seisvaid ülesandeid ning välisteenistuse rolli selles, peab välisminister kärpimise asemel võitlema hoopiski välispoliitika rahastamise suhtelise kasvu eest.

See kindlasti ei tähenda, et välispoliitilisi prioriteete silmas pidades ei tuleks fookust paremini sihitada, personalipoliitikat ajakohastada ning välisesinduste võrgustikku kriitiliselt üle vaadata.

Kuid vaatame korraks numbritele otsa. Välisministeeriumi tegevuskulud on käesoleval aastal samas suurusjärgus kaitseministeeriumi selle aasta eelarve kasvuga – 40 miljonit eurot. Võrdluseks, et Soomel on näiteks välisministeeriumi selle aasta tegevuskuluks kavandatud 226 miljonit eurot.

Välisministeeriumi osakaal on riigieelarves viimase kuue aastaga langenud 0,65%-lt 0,43%-ni. Veel 2003. aastal, enne Euroopa Liidu ja NATO liikmelisust, oli välisministeeriumi osakaal rahvusvaheliselt palju võrreldavam – umbes 0,9 protsenti riigieelarvest. Kõnekas on seegi, et diplomaatide arv pole selle 13 aasta jooksul märkimisväärselt muutunud.

Esmapilgul näib, et kõige lihtsam oleks võita raha mõne saatkonna sulgemisest. Mis seal salata, Riigikogu väliskomisjon osundas sellisele võimalusele juba 2012. aasta veebruaris avaldatud soovitustes.

Eestil on praegu hetkel kokku 46 välisesindust, nendest 35 saatkonda, seitse esindust rahvusvaheliste organisatsioonide juures, kolm peakonsulaati ja üks kantselei. Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusel (EAS) on esindajad 13 riigis. Seejuures on oluline lisada, et EASi välistegevuse aastaeelarvest umbes 40 protsenti kaetakse Euroopa Liidu vahenditest.

Näiteks viie esinduse sulgemisega võidetaks umbes 1,5 miljonit eurot ja sedagi vaid siis, kui lähetatud personal töölt vabastada. Selleks, et kinnisvara korda saada, on vaja püsivalt juurde investeeringuid umbes 1 miljonit eurot aastas. Kogusummas oleks see võrreldav iga-aastase amortisatsiooniga.

Saatkondade sulgemine on alati kordades keerulisem kui avamine. Halvim näide lähiajaloost on meie Ungari saatkonna sulgemine. Pelgalt emotsiooni pinnalt, läbimõtlematu vastukäiguna Budapesti otsusele peatada saatkonna tegevus Tallinnas, tegime lõpparve meie hõimurahva juures asuva esinduse suhtes.

Täna oleme olukorras, kus Ungari on oma saatkonda Tallinnas väidetavalt taasavamas ning meie üks uhkemaid saatkonnahooneid Budapestis on jätkuvalt müümata. Tegelikult võiksime oma otsuse tagasi pöörata ning Budapestis saatkonna taas avada, et sealt näiteks ka naabruses asuvaid Balkani riike katta. 

Kuid hoopis põhimõttelisem on saatkonnavõrgustiku ülevaatamisel küsimus: kui kinni panna, siis miks ja kus? Alustaks sellest, et ühe-mehe-saatkondade aeg on möödas. Loodavad või olemasolevad saatkonnad peaksid olema töövõimekad Eesti esindused, kes suudavad täiel määral täita neile seatud ülesandeid. Seda nii personalivaliku kui tugiteenuste kontekstis. Peatähelepanu jääb ka edaspidi meie liitlastele, kuid väga oluline on hoida ja tugevdada saatkondi ka maailma tõusvates mõjukeskustes, eeskätt Aasias.  

Välisesinduste loomise, hoidmise või tugevdamise aluskriteeriumiks peaks olema nende seos meie välispoliitiliste peaeesmärkide – julgeoleku ning rahvusvahelise konkurentsivõime tagamisega.

Kokkuvõtteks. Järgmised kaks aastat saavad olema meie välispoliitikas tõeliseks katsumusajaks. Mis iganes otsused ka ei sünniks tänases kärpemeeleolus, silmas tuleb pidada, et väljakutseid vähemaks ei jää. Seetõttu on eriti oluline mõista, et just diplomaatide hästi motiveeritud ja tark töö võib olla meie julgeoleku ja heaolu loomise eesliinil kriitilise tähendusega.

Artikkel ilmus DIPLOMAATIA 2016. aasta aprillinumbris. 

---

[1] http://www.riigikogu.ee/v/failide_arhiiv/Riigikogu/Valiskomisjon/Microsoft_Word_-_RK_vk_arvamus_-_valisesinduste_vorgustik_-_loplik_16_02_2012.pdf

[2] http://blogs.wsj.com/washwire/2016/04/02/donald-trump-defends-proposals-to-deconstruct-u-s-military-treaty-with-europe/

[3] http://www.lemonde.fr/europe/article/2016/02/08/a-bruxelles-la-fin-des-illusions_4861087_3214.html

[4] http://nationalinterest.org/feature/nato-russia-return-the-nuclear-precipice-15633